--- title: "地方政府特点" description: "《置身事内》兰小欢的读书笔记" image: "https://wileyzhang.com/posts/cover/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861_6791c4ecd34390e5f9c0897539a65165.jpg" url: "https://wileyzhang.com/books/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861" date: "2023-12-19" updated: "2024-01-02" type: "book-note" book: "置身事内" author: "兰小欢" status: "Finished" douban_url: "https://book.douban.com/subject/35546622/" tags: ["经济", "社会科学"] reading_time_minutes: 26 estimated_tokens: 8144 --- # 地方政府特点 > 💡 行政网格式管理 # 地方政府特点 ## 行政范围的划分方式 1. 公共服务和服务的边界线 因为经济规模，覆盖的人越多越划算，行政范围越大越好 人们获取这些服务的代价和意愿，行政范围不能无线扩大 2. 人口密度、地理和文化差异 以上原因导致 行政交界的地方普遍发展差 ## 信息与权力 信息优势始终是权力运作的关键要素 所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题，如果这种说不清的事情很多，权力就一定会向个人集中。 > 因为信息复杂，不可信的信息比比皆是，而权力和责任又高度个人化，所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时，除考虑工作能力外，关键岗位上都要尽量安排信得过的人。 ## 网格管理方式 垂直管理 在专业性强，标准化程度高的部门，具体而明确的事务更多，更倾向于垂直化领导和管理 地方管理 处理更为宏观的工作，明确地方的权力和责任 ## 经济特点 政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式 # 地方政府与税收 > 💡 财政是国家治理得基础和重要支柱，科学得税收是实现国家长治久安得制度保障 ![Untitled.png](https://wileyzhang.com/posts/images/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861_4455e09abed4143f6b9b45cec38ca074.png) ## 税收改革历史 1985-1993 财政包干，各地方式不同，但基本方式都是“收入递增包干”，设定增长目标，超过的归中央，没超过的五五分成。造成的结果就是地方发展不均衡，中央权力被削弱 1994 分税制改革（中央税如关税，地方税如营业税，共享税如增值税），设立地税和国税两套机构（2018年重新合并为国税）。 2001 所得税改革 ，企业所得税 基本上地方和中央为四六分 ## 土地财政 由于绝大多数税收征收自企业，且多在生产环节收，导致地方政府重企业而轻民生，重生产而轻消费。 > 我国实行土地公有制，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有 94年之前，由于土地转让权力和收益都留给了地方，所以乡镇企业发展兴盛。后续改革，明确农村土地要转为建设土地必须通过征收变为国有土地，这就导致城市政府对土地建设的垄断权力。 由于上述原因，地方政府一方面继续低价供应大量工业用地，招商引资；另一方面限制商住用地供给，从不断攀升的地价中赚取土地垄断收益 ## 农村税收 2000 禁止乱收费 2006 农业税废除 1. 把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方政府共同负担。 2. 在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励 3. 把基层财政资源向上一级政府统筹 > 中央对地方的转移支付大概可以分为两类：一般性转移支付（2009年之后改称“均衡性转移支付”）和专项转移支付 # 地方投融资与债务 > 💡 法律规定，地方政府不能从银行贷款。政府借钱，则需要成立专门城投公司 ![Untitled.png](https://wileyzhang.com/posts/images/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861_a941857a16d79a3b103ae5a1ce5454c3.png) 城投公司的特征 1. 持有从政府取得的大量土地使用权 2. 盈利依赖政府补贴 3. 政府的隐性担保可以让企业大量借款 > 一块划出来的“生地”，平整清理后才能成为向市场供应的“熟地”，这个过程称为“土地一级开发”。“一级开发”投入大、利润低，且涉及拆迁等复杂问题，一般由政府融资平台公司完成。之后的建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司来做。 ## PPP模式 政府付费使用私营企业开发建设的基础设施（如产业园区）。这种模式叫“政府和社会资本合作”（Public-Private Partnership, PPP） 用房地产的盈利去反哺产业园区，一手低价供应工业用地，招商引资，换取税收和就业；一手高价供应商住用地，取得卖地收入。 > 💡 现实世界中，只有一系列约安排。要想理解这些现象，需要深入调研当事人面临的各种约束，包括能力、资源、政策、信息等，简单的政府—市场二元观，没什么用。 中国特色PPP 1. 第一是项目多，规模大 2. 第二个特色是“社会资本”大都不是民营企业，而是融资平台公司或其他国企 ## 地方债 始于2008年的 4万亿计划 ### 城投公司解决的问题 第一，需要一个能借款的公司，因为政府不能直接从银行贷款； 第二，城建开发项目繁复，包括自来水、道路、公园、防洪，等等，有的赚钱，有的赔钱，但缺了哪个都不行，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，以赚钱的项目带动不赚钱的项目； 第三，仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来。 ### 城商行风险 1. 基础设施建设项目周期长，需要中长期贷款。国开行是政策性银行，有稳定的长期资金来源，适合提供中长期贷款。但商业银行的资金大都来自短期存款，与中长期贷款期限不匹配，容易产生风险。 2. 四大行的存款来源庞大稳定，可以承受一定程度的期限错配。但城商行的存款来源并不稳定，自有资本也比较薄弱，所以经常需要在资本市场上融资，容易出现风险。 城投公司最主要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，即通常所说的城投债。城投债的风险，第一，绝大多数城投债都在银行间市场发行，七八成都被商业银行持有，流动性差，风险依然集中在银行系统。第二，市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全。 > 与贷款相比，发行债券有两个理论上的好处。其一，把债券卖给广大投资者可以分散风险，而贷款风险都集中在银行系统；其二，债券可以交易，价格和利率时时变动，反映了市场对风险的看法。高风险债券价格更低，利率更高。灵活的价格机制可以把不同风险的债券分配给不同类型的投资者，提高了配置效率。 ### 债务治理方法 第一项就是债务置换，简单来说，债务置换就是用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。 第二项改革是推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保 第三项改革是约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。 第四项改革就是问责官员，对过度负债的行为终身追责。 ## 腐败 第一类是“掠夺式”腐败，比如对私营企业敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等，这类腐败对经济增长和产权保护极其有害。随着我国各项制度和法制建设的不断完善、各种监督技术的不断进步，这类腐败已大大减少。罚款要有凭证，要到特定银行或通过手机缴纳，钱款来去清楚，很难贪腐。 第二类腐败是“官商勾连共同发财式”腐败。比如官员利用职权把项目批给关系户企业，而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩，也要在私下给官员很多好处。这类腐败发生在招商引资过程中，而相关投资和建设可以促进经济短期增长，所以腐败在一段时期内可以和经济增长并存。但从经济长期健康发展来看，这类腐败会带来四大恶果。其一，长期偏重投资导致经济结构扭曲，资本收入占比高而劳动收入占比低，老百姓收入和消费增长速度偏慢。其二，扭曲投资和信贷资源配置，把大量资金浪费在效益不高的关系户项目上，推升债务负担和风险。其三，权钱交易扩大了贫富差距。第五章会分析不平等对经济发展的影响。其四，地方上可能形成利益集团，不仅可能限制市场竞争，也可能破坏政治生态，出现大面积的“塌方式腐败” # 工业化中的政府 我国的经济改革脱胎于计划经济，政府手中掌握大量对产业发展至关重要的资源，如土地、银行、大学和科研机构等，所以必然会以各种方式深度参与工业化进程。 现代工业的规模经济效应很强。“东亚经济奇迹”一个很重要的特点，就是政府帮助本土企业进入复杂度很高的行业，充分利用其中的学习效应、规模效应和技术外溢效应，迅速提升本土制造业的技术能力和国际竞争力。 地方政府招商引资的优惠政策，会降低产业进入门槛，可能会带来重复投资和产能过剩 ### 解决方式 退出机制”有两层含义 第一是政策本身要设计退出机制。 第二是低效企业破产退出的渠道要顺畅。 然而“破产难”一直是我国经济的顽疾。一方面，债权银行不愿走破产程序，因为会暴露不良贷款，无法再掩盖风险；另一方面，地方政府也不愿企业（尤其是大企业）走破产程序，否则职工安置和民间借贷等一系列矛盾会公开化。 ## 政府产业引导基金 > 出钱的人叫“有限合伙人”（limited partner，以下简称LP），管钱和投资的人叫“普通合伙人”（general partner，以下简称GP）。LP把钱交给GP投资和运作，同时付给GP两种费用：一种是基本管理费。一般是投资总额的2%，无论亏赚，每年都要交。另一种是绩效提成，行话叫“carry”。若投资赚了钱，GP要先偿还LP的本金和事先约定的基本收益（一般为8%），若还有多余利润，GP可从中提成，一般为20%。 ### 特点 第一，大多数引导基金不直接投资企业，而是做LP 第二，把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金 第三，大多数引导基金的最终投向都是“战略新兴产业” ### 困难 第一类是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏钱之间的矛盾。 第二类困难源自财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。 > 地方政府引导基金源自地方财政，本质还是招商引资工具，所以不可能让投资流到外地去，一定要求把产业带到本地来。 > 有些地区，引导基金招商作用其实不大，反而造成了新的扭曲。有些地方为吸引企业，把本该是股权投资的引导基金变成了债权工具。比如说，引导基金投资一亿元，本应是股权投资，同赚同亏，但基金却和被投企业约定：若几年后赚了钱，企业可以低价回购这一亿元的股权，只要支付本金再加基本利率（2%—5%）就行；若企业亏了钱，可能也需要通过其他方式来偿还这一亿元本金。这就不是股权投资了，而是变相的低息贷款。（对赌协议）再比如，引导基金为吸引其他社会资本一起投资，承诺未来可以收购这些社会资本的股权份额，相当于给这些资本托了底，消除了它们的投资风险，但同时也给本地政府增加了一笔隐性负债 第三类困难源于资本市场。股权投资对市场和资金变化非常敏感，尤其在私募基金领域。 第四类困难是激励机制 > 💡 第一重土地、轻人”，优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距 > 第二个特点是招商引资竞争中“重规模、重扩张”，优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担 > > 第三个特点是发展战略“重投资、重生产、轻消费”，优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平衡 # 房价与居民债务 > 中国特有的城市土地国有制度，为政府垄断土地一级市场创造了条件，将这笔隐匿的财富变成了启动城市化的巨大资本，但也让地方财源高度依赖土地价值，依赖房地产和房价。房价连着地价，地价连着财政，财政连着基础设施投资，于是经济增长、地方财政、银行、房地产之间就形成了“一荣俱荣，一损俱损”的复杂关系。 ## 房价暴增 一来城市化过程中住房需求不断增加；二来土地和银行按揭的供给都受政治因素影响 > 2003年后西部大开发，土地建设供给指标向中西部倾斜，然而这种土地倾斜政策并不能改变人口流向，人还是不断向东部沿海和大城市集聚。很多资本利用了西部的优惠政策和廉价土地，套取了资源，又回流到东部去“炒”房地产，没在西部留下可持续发展的经济实体，只给当地留下了一堆债务和一片空荡荡的工业园区。 > 房产占了家庭资产的近七成，其中六成是住房，一成是商铺。而在美国居民的财富中，72%是金融资产，房产占比不到28%。 房价上涨不仅会增加按揭债务负担，还会拉大贫富差距，进而刺激低收入人群举债消费，这一现象被称为“消费下渗” ## 不平衡 > 一是城乡差距，二是地区差距。2018年，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.7倍，而北京和上海的人均可支配收入是贵州、甘肃、西藏等地的3.5倍。这两项差距都与人口流动受限有关 要想平衡地区间的发展差距，关键是要平衡人均差距而不是规模差距。想达到地区间规模的平均是不可能的。靠行政规划来限制人口规模，成功例子不多。人口不断流入的城市，规划人口往往过少；而人口不断流出的城市，规划人口往往过多。用地指标可以跟着人口流动，人口流出地的用地指标减少，人口流入地的指标增多，就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率,让建设用地指标流转起来，首先是让农村集体用地参与流转。 ### 土地改革 2019年土地管理法改革，农村土地可以直接向市场中的用地者出让、出租。 ### 户籍改革 推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”总的改革方向，就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用，让资源更加自由流动，提高资源利用效率。 ## 贫富差距 人力资本很难百分之百地遗传。但有形资产的传承则不受这种限制。（遗产税） 贫富差距的正常形态不断起起伏伏的“波浪形” ## 经济衰退 第一，负债率高的经济中，资产价格的下跌往往迅猛。 第二，资产价格下跌会引起信贷收缩，导致资金链断裂(一个部门的负债对应着另一个部门的资产) 第三，债务带来的经济衰退还会加剧不平等(法律优先保护债权人的索赔权) ## 金融风险 金融风险的核心是银行 第一，银行规模大、杠杆高 第二，银行借进来的钱很多是短期的（比如活期存款），但贷出去的钱却大都是长期的（比如企业贷款），这种负债和资产的期限不匹配会带来流动性风险。 第三，银行信贷大都和房地产有关，常常与土地和房产价值一同起落，放大经济波动 第四，银行风险会传导到其他金融部门。 > 银行偏爱以土地和房产为抵押物的贷款 > 所以如果优良的抵押物（住房和土地）越来越多，或者有政府信用担保的企业越来越多，那银行就有动力不断扩大信贷规模。在我国这样一个银行主导的金融体系中，地方融资平台能抵押的土地增加、涌入城市买房的人增加、地方政府的隐性担保增加等，都会从需求端刺激信贷规模的扩张。所以商业银行的信贷扩张，固然离不开宽松的货币环境，但也同样离不开信贷需求的扩张，离不开地方政府的土地金融和房地产繁荣，此所谓“银根连着地根”。 > 若某房地产企业愿意用10%的利息借钱，银行想借，但我国严格限制银行给房企的贷款量，怎么办？银行可以卖给老百姓一个理财产品，利息5%，再把筹来的钱委托给信托公司，让信托公司把钱借给房企。在这笔“银信合作”业务中，发行的理财产品不算银行储蓄，委托给信托公司的投资不算银行贷款，所以这笔“表外业务”就绕开了对银行的监管，是一种“影子银行”业务。 ## 债务 ### 政府债务 > 我国2019年末外债余额占GDP的比重只有14%（国际公认安全线是20%），外汇储备是短期外债的2.6倍（国际公认安全线是1倍），足够应对短期偿付。而且即使在外债中也有35%是以人民币计价，违约风险很小。 ### 企业债务 国有企业规模快速扩张，但效率比私营企业低，多占用的资金没有转化为同比例的新增收入，推升了整体债务负担 企业债务负担较重，应对风险的能力受限。 > 2018年“资管新规”出台，就拧紧了“影子银行”的总闸，也打断了各种通道。但这波及的不仅是想借钱的房地产企业和政府融资平台，也挤压了既没有土地抵押也没有政府背书的中小私营企业，它们融资难和融资贵的问题在“资管新规”之后全面暴露。 ### 解决方法 第一类是以增发货币来降低利率 增发货币也能维持稳定温和的通货膨胀，随着物价上涨和时间推移，债务负担也会减轻，因为欠的债慢慢也就不值钱了 第二类方式是“量化宽松”，即央行增发货币来买入各类资产，把货币注入经济 量化宽松”的主要问题是难以把增发的货币转到穷人手中，因此难以刺激消费支出，还会拉大贫富差距。央行“发钱”的方式是购买各种金融资产，所以会推高资产价格，受益的是资产所有者，也就是相对富裕的人。 第三类增加货币供给的做法是把债务货币化 政府加大财政支出去刺激经济，由财政部发债融资，央行直接印钱买过来，无需其他金融机构参与也无需支付利息，这便是所谓“赤字货币化”。 赤字货币化”的核心，是用无利率的货币替代有利率的债务，以政府预算收支的数量代替金融市场的价格（即利率）来调节经济资源配置。 总的来看，我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险。 ### 产能过剩 第一是生产效率下降。 第二个角度是国际失衡， 分配体制偏向资本，劳动收入偏低，所以消费不足，必须向国外输出剩余产能 第三个角度是产业升级，制造业竞争激烈，价格和成本不断降低，不仅冲击了外国的中低端制造业，也冲击了本国同行 # 国内国际失衡 **对外贸易失衡也是内部结构失衡的延续。** 第一是内部经济结构失衡：重生产、重投资，相对轻民生、轻消费，导致与巨大的产能相比，国内消费不足，而消化不了的产品只能对外输出。 第二是 国外需求的不稳定和贸易冲突。 ## 高储蓄 主流的解释是计划生育、政府民生支出不足、房价上涨三者的共同作用 且教育和医疗等领域由于体制原因，市场化供给受限，市场化服务价格偏高，所以家庭需要提高储蓄以应对相关支出 ## 经济增长 > 第一，基础设施和工业体系已经比较完善，投资什么都有用的时代过去了，投资难度加大，因此投资决策和调配资源的体制需要改变，地方政府主导投资的局面需要改变。 > 第二，由于老百姓收入和消费不足，无法消化投资形成的产能，很多投资不能变成有效的收入，都浪费掉了，所以债务负担越积越重，带来了一系列风险，这种局面也必须改变。 > 第三，劳动收入份额下降和资本收入份额上升，会扩大贫富差距。因为与劳动相比，资本掌握在少数人手中。贫富差距持续扩大会带来很多问题，社会对此的容忍度是有限的 > 第四，由于消费不足和投资过剩，过剩产能必须向国外输出，而由于我国体量巨大，输出产能会加重全球贸易失衡，引发贸易冲突 ## 国内大循环 从目前的技术发展和发达国家的经验看，制造业的进一步发展吸纳不了更多就业，所以解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展，而这只能发生在人口密集的城市中。 ### 加大民生支出 其一，加大民生支出，能改变“重土地、轻人”的城市化模式 其二，加大民生支出，可以限制地方政府用于投资的生产性支出 其三，推进国内大循环要求提升技术，攻克各类“卡脖子”的关键环节。 其四，加大民生支出，遏制投资冲动，还可能降低地方政府对“土地财政”和“土地金融”发展模式的依赖，限制其利用土地加大杠杆，撬动信贷资源，降低对土地价格的依赖，有利于稳定房价，防止居民债务负担进一步加重而侵蚀消费 只有继续推进各类要素的市场化改革，继续扩大开放，真正转变地方政府角色，从生产型政府转型为服务型政府，才能实现国内市场的巨大潜力，推动我国迈入中高收入国家行列。 > 盖因落后国家的崛起，必然带有两大特征：一是对先进国的高效模仿和学习；二是结合本土实际，带有本国特色，发展路径与先进国有诸多不同之处。虽然第一个特征也常被先进国斥为“抄袭”，但第二个特征中所蕴含的不同体制以及与之伴生的不同思想和意识，先进国恐怕更难接受。 # 地区竞争 中央集权和地方分权之间的平衡一直在变动和调整 地方政府竞争中的关键一环，是“以经济建设为中心”来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核。 第一，将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩 第二，以市场竞争约束官员行为 第三，当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。 ### 问题 第一，缺乏真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取，也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会可能较少，但只要不违法乱纪，并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。 第二，绝大多数市场竞争是“正和博弈”，有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是“零和博弈”，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现“以邻为壑”的恶性竞争现象。 第三，市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。 ## 政府转型 **生产投资型政府”就要向“服务型政府”转型** 其一，与重规模、标准化的工业生产相比，服务业规模通常较小，且更加灵活多变，要满足各种非标准化、本地化的需求。在这种行业中，政府“集中力量办大事”的投资和决策机制，没有多大优势。 其二，“投资型”和“服务型”的区别并非泾渭分明。“服务型”政府实质上就是投资于“人”的政府。服务业（包括科技创新）的核心是人力资本，政府加大教育、医疗等民生支出，也就是在加大“人力资本”投资。但因为服务业更加灵活和市场化，政府在这个领域的投入是间接的、辅助性的，要投资和培育更一般化的人力资本，而非直接主导具体的项目。 扩大民生支出的瓶颈是地方政府的收入。民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。2019年，政府在教育、医疗、社会保障的总支出中，地方占96%，中央只占4%。中央通过转移支付机制，有效地推动了地区间基本公共服务支出的均等化，但这并没有改变地方民生支出主要依靠地方政府的事实。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后，中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。目前讨论的热点方向是开征房产税。 *可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展，城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。* --- > 本文由 WileyZhang 原创，首发于 [Wiley Blog](https://wileyzhang.com/books/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861)。 ```json { "@context": "https://schema.org", "@type": "Article", "headline": "置身事内", "datePublished": "2023-12-19T00:00:00.000Z", "dateModified": "2024-01-02T00:00:00.000Z", "author": [ { "@type": "Person", "name": "WileyZhang", "url": "https://wileyzhang.com/about" } ], "image": "https://wileyzhang.com/posts/cover/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861_6791c4ecd34390e5f9c0897539a65165.jpg", "about": { "@type": "Book", "name": "置身事内", "author": "兰小欢" }, "mainEntityOfPage": { "@type": "WebPage", "@id": "https://wileyzhang.com/books/bbed2480-d285-4e6e-bb5d-121a605a4861" } } ```