--- title: "政府行为与中央-地方关系" description: "《以利为利：财政关系与地方政府行为》周飞舟的读书笔记" image: "https://wileyzhang.com/posts/cover/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c_f3d425e4258fdcff10cfdb16c7d5769c.jpg" url: "https://wileyzhang.com/books/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c" date: "2023-12-20" updated: "2024-04-02" type: "book-note" book: "以利为利：财政关系与地方政府行为" author: "周飞舟" status: "Finished" douban_url: "https://book.douban.com/subject/10587755/" tags: ["社会科学", "经济"] reading_time_minutes: 49 estimated_tokens: 15131 --- # 政府行为与中央-地方关系 中国改革的“渐进”特色，在于市场经济的发展始终是政府放权的结果，市场对于经济资源的配置和调节，**始终是以政府放权为前提条件**。 投资始终是GDP增长的主要动力，**国内消费需求始终没有成为GDP增长的主要构成要素，国家的金融和货币政策始终是经济增长和结构调整的主导力量**等等。投资型政府，关联下面的政府公司化 > 💡 收入集权、支出分权，人事权则一直是高度集中的 中国政府的高效率得益于**锦标赛体制，**这个体制能够运行无碍，需要两个前提条件。其一就是中央在人事和财政方面的集权，这正是我刚刚论述的重点；其二则是需要基层政府对地方的经济、社会资源拥有强大的控制和动员能力，拥有高效率地完成上级目标的能力。 ## 地方行为 在经济上，政府对企业由管理控制、利润控制转向税收和土地调控，政府和政府官员仍然与地方企业保持着千丝万缕的联系，同时对政治和社会组织以及社会事务方面的控制仍然强大。这使得体制外力量虽然有所发展，但是却呈现出“碎片化”的态势。这些力量不但没有发展成为政府之外的制衡力量，而且由于其非组织化、非政治化的特点，反而呈现出和政府力量逐渐融合和同化的趋势，那些不能融合的力量则被“抛出”主流社会之外而成为弱势群体，例如农民、农民工和从企业改制、转型中产生的下岗工人。用一些社会学家的话来说，转型中的中国社会表现出“断裂”的特征，这也是**随着****经济的快速增长****，****财富****和****社会不平等****也在同步增长的重要原因**。中国社会呈现的是“**精英再生产**”。 > **社会主义国家转型过程中新社会精英的构成和形成过程** > 精英替代理论假设在过去的计划经济体制中掌握资源分配权力的政治精英将逐渐被市场转型过程中兴起的经济精英和社会精英所替代，或者说社会的精英集团将呈现出分化的趋势，没有一种精英团体会像过去一样全面垄断社会资源的分配权 > 精英再生产理论则认为旧有的政治精英会在转型过程中利用其已经掌握的权力去维持在经济和社会中的地位，成长为新的经济精英和社会精英。 ## 政府与社会关系 第一，政府在与非政府力量互动时，自觉不自觉地采取了某些**权力技术或变通策略**。第二，政府在很大程度上是以一种**与社会相对立的姿态**出现的，无论政府对乡镇企业的“扶持之手”，还是对农民的“掠夺之手”，政府的动机似乎是“外生”的。 > 近半个世纪以来，西方现代政治经济学发展出了两个研究**政府行为**的基本范式 > **公共财政学派** > 公共财政学派将政府定义为公共物品和公共服务的提供者，其提供公共服务的效率是辖区居民对政府认同和评价的基础，这也构成了制约政府行为最重要的力量。居民可以通过“用脚投票”的方式来和政府行为进行互动，而政府在此基础上努力为辖区提供高水平的公共服务。 > **公共选择学派** > 公共选择学派则认为政府官员也有自己的利益，没有理由认为政府会将辖区居民的利益最大化而忽视自身的利益。 ## 分税制改革 分税制以前，政府间普遍采用的是**财政包干制**，上下级政府间每年或者每几年都要就包干的形式、基数、超收分成比例进行讨价还价。 分税制后，**中央与地方的税收分配比例固定化**了，一劳永逸地消除了上下级讨价还价的局面，而且通过这种比例将大部分财政收入集中到中央，所以我们说分税制**既是一种制度化、规范化的改革，又是一种集权化的改革**。 分税制以后增值税已经完全不构成地方财政收入的主体税收。**地方的主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业，**这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设投资热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。 税费改革的主要内容是中央政府向县乡两级拨付了数额巨大的“**税费改革转移支付**”，由中央财政来支付改革的成本 > 第一是这种转移支付的预算约束非常僵硬，乡镇政府基本失去了安排预算支出的权力，在大部分中西部地区，乡镇财政的开支就等同于人头开支，**只有“吃饭”支出，没有“办事”支出**。第二，农村的公共服务缺少人力和财力的支持，大部分用于公共服务的转移支付资金停留在县城一级而无法“下乡”，使得乡镇基层政府基本上脱离了和农民的联系，过去是“收钱收税”，现在则是**不收钱、不办事**。**国家和农民的关系开始由过去的“汲取型”向“悬浮型”转变**。 # 改革前的央地关系 ## 西方宪政体央地关系 在西方民主宪政政体中，中央—地方关系在大多数情况下只在“**政府内部运作**”的意义上是重要的，这是由于政府管辖和影响的领域较小所致。经济、社会、文化等领域中的事务相对于政府而言有着很强的独立性。所以说，中央—地方关系的变化的意义相对有限。具体而言，在制度安排上，中央主要协调的是与地方政府的关系，其他事务则是在不同程度上的分权框架内展开的 ## 计划体制 而在计划体制中，由于主要的社会和经济资源都归政府来规划、调配和使用，中央—地方关系的意义也变得更加重要。在计划体制的政府预算中，最重要的部分不是公共服务，而是经济发展和基本建设投资。重要的企业几乎全部纳入“条条”系统直接管理，其他企业则通过“块块”系统间接管理，但是其税收和利润大部分归中央财政进行分配。 ### 大跃进1958-1962(放) “以钢为纲”开始的“大跃进”运动，实际上是一场地方政府在主要的钢铁、粮食和其他重要产品的指标上展开的一场空前激烈和规模巨大的“**锦标赛**”。 > **锦标赛特点** > 1、“公司化”。地方政府变成了追求指标和效率的巨大公司或厂商，动员其所有能够控制的人力、物力和财力来实现高指标 > 2、“层层加码”。追求“锦标”引发的地方政府间的竞争造成了“层层加码”的动员和管理制度。 > 3、“软约束”。虽然地方政府的行为变得“公司化”，但是这种行为并不像市场中的公司那样存在预算约束，即使有约束的话，也是“软预算约束”。 这场**看似高度分权**的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。这种控制表现**政治控制**、**媒体控制**和**资源控制**三个方面。 1. 首先是通过党和国家政治体系实现的政治控制。通过党的体系，中央实现了对地方官员人事晋升的高度集权。 2. 其次是通过以媒体为中心实现的对信息系统和社会氛围的控制。对媒体的控制是发动全面锦标赛的重要条件。这种控制的一个重要功能是压制、封杀与“锦标赛”目标不协调的声音和言论，另一个功能则是宣传甚至夸大参赛者的成绩来推动锦标赛在全社会的全面展开，并制造比赛的强烈氛围。 3. 再次是资源控制，在这种竞赛中，竞赛的胜利者得到的奖励是完成或超额完成指标任务后的荣誉，并不能通过比赛得到不受比赛的发起者控制的额外利益。 ### 大跃进后1961-1966(收) 将物资、财政、货币、劳动计划等权力收归中央，提出了“全国一盘棋、上下一本账”的基本方针。 ### 文化大革命1966-1978(放) 以“块块“为主的管理国民经济的基本思路，**精简、合并中央机构**。政治上基本恢复了**思想和意识形态高度统一**的局面。所以我们看到，经济上中央对地方的放权仍是以政治上的高度集权为条件的。 > 💡 第一，无论是收权还是放权，都有一个绝对的前提，就是**国家经济资源的全面控制**。 > > 第二，放权的核心手段是**下放地方的投资权和企业的管理权**。 > > 第三，无论是集权和放权都是在中央其他方面的高度集权下展开的，越是放权，则越要求在其他方面集权。这种控制全面表现在**人事上**，或是在**意识形态**、**政治**和**军事**上。 # 财政包干的效应和后果 ## 财政包干(**1980—1993年) 分税改革前** > 财政包干制基本上可以概括为这样的四类： > 1. **总额分成**，但是分成比例每年都变化； > 2. **固定比例分成**，这种分成比例一定几年不变； > 3. **比例上解或者比例补助。**在包干的基础上，超收或补助的部分按一定比例上解或者补助，这个比例可能是固定的，也可能按一定的比例递增； > 4. **定额上解或定额补助。**这是俗称所谓的“大包干”的办法，只要地方政府的收入超出了定额，就可以全部留归己用。 地方工业尤其是**乡镇企业的迅速发展**是国家财政收入增长的一个重要动力，但是这种增长却与企业的效益关联甚小。 在企业承包制的作用下，企业留利比重迅速增加，上缴的所得税和调节税却没有增长；在财政包干制的作用下，地方政府和企业双双推动企业规模不断扩大。这也对中央和地方关系造成了重要的影响。在这种“**就地收入、就地支出**”的局面下，中央收入和支出的比重呈现下降的趋势，而地方的收入和支出比重在逐渐上升。这主要是因为在财政包干制下，全国财政增量的部分大多留在了地方。 # 分税制改革及其影响 ### 背景 构成分税制基本背景的主线有两条 一是中央与地方关系中中央财政的被动局面 二是政府与企业的关系 财政包干制**不但无法实现“政企分开”的目标**，反而在一定程度上加剧了**地方政府与企业的结合**，这又反过来造成了中央财政能力的下降。 ### 内容 广义的分税制改革主要包括两个方面的内容 一是税制改革，即**税种的重新划分和调整** > 第一，根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入 > 第二，实行税收返还和转移支付制度 > 第三，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税 > 💡 税种划分为**中央税**、**地方税**和**共享税**三大类。中央税主要包括**消费税、关税、海关代征的消费税和增值税**，中央企业所得税、铁道、银行总行、保险总公司等部门的主要税收（营业税、所得税、利润和城市建设维护税）、中央企业的上缴利润。地方税包括**营业税、地方企业所得税和上缴利润、个人所得税以及其他各种规模较小的税种**。总的原则是除增值税、资源税、证券交易税外，中央企业的税收归中央，地方企业的税收归地方。中央和地方共享税种是增值税（中央75%、地方25%）、资源税（海洋石油资源税归中央、其他资源税归地方）、证券交易税（中央地方各50%）。 > > 营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。 二是财政体制的改革，即**中央和地方重新划分和调整各自的财权和事权** **财政分权**，在本质上描述的是**地方政府相对于中央政府在财政方面独立的决策权**，纯粹用收入或支出都无法全面描述地方政府的财政自主性。如果财权集中于中央政府，事权分散于地方政府，那么地方政府在行使支出责任时的独立性显然会受到中央政府的影响，因为地方政府只有依靠中央政府的财政补助或转移支付才能满足其支出要求。 > 💡 改革开放前十五年的第一阶段，以乡镇企业为主要动力的工业化并没有对城市化造成压力，企业座落于农村和小城镇地区，劳动力以“离土不离乡、进厂不进城”的农民为主，因此这个时期的工业化速度远高于城市化的速度。 ### 影响 **城市化的速度明显加快**。这一方面与1994年开始推行的**城镇住房制度改革**、1998年出台的《土地管理法》有关，另一方面也与迅速发展的**沿海外向型经济**有关 # 转移支付体系的建立 中央对地方的转移支付包括三大类：**税收返还**、**专项转移支付**和**财力性转移支付** ![Untitled.png](https://wileyzhang.com/posts/images/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c_fab4eb6fdb3af60933ee53c95f7b7515.png) 除了“**一般性转移支付**”以外，其他的转移支付虽然也是用于补助地方政府的财力，但是都带有**明确的倾向性和目的性。** **县乡财政困难**也被认为是90年代中期以后中西部地区农民负担问题日益严重的重要原因。由于分税制造成的收入集中效应，县乡财政的粗缺口是不断扩大的。分税制集中县乡收入的作用非常明显，但是其所造成的不断扩大的收支缺口已经被向下的转移支付弥补。 > 💡 东部地区的税收返还远远高于中西部地区，而西部地区则得到了最多的专项和其他补助 中央财政有效提高了“两个比重”，增强了财政调节经济发展和收入分配的能力，规范了中央和地方的关系，走出了中央和地方就财政收入的再分配不断讨价还价的困境。 从全国趋势上来看，在过去的十年里，**东部地区靠工业化**、**西部地区靠中央补助**使得人均财力都有明显而迅速的增长，唯有中部地区基层政府、尤其是县乡政府的人均财力增长缓慢，也与东部与西部的差距越来越大。 > 💡 分税制在集中企业收入的同时，将地方政府的关注重点“驱赶”到了另外一些领域，即农民负担和城市化 农民负担和土地转让的收入都属于预算外和非预算的范畴。与高度集权化的预算内资金管理体制相比，这些资金的管理是高度分权化的。对于下级政府非预算财政资金的总量，上级政府也无从确知。所以对于地方政府而言，“软预算约束”的现象不但没有通过分税制得到解决，而是更加严重了。**预算外和非预算资金可以说是地方政府的“第二财政”，这个财政几乎没有真正意义上的预算约束，**地方政府不但用来补充预算内的实际支出，甚至将部分资金调入预算内充当预算内的税收收入。 在这种“二元财政”的结构之下，**中央政府对预算内财政愈加规范**，**地方政府对预算外财政就愈加重视**。 # 县乡财政危机 ![Untitled.png](https://wileyzhang.com/posts/images/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c_c78c1921a57f98d9630c9a9cc35aa27f.png) 地方国家公司主义”的微观运行机制的核心，是政府“公司化”的主要动力之一。 “层层分税制”不会只向下延伸到县级为止，县和乡镇之间也很可能会进行分税种的税收分享。由过去的“一揽子包干法”逐步变成了形态各异的“分税包干法”。 在分税制的效应向下传递的过程中，地方政府不断扩大税收分享的范围，从增值税扩展到所得税，又扩展到营业税、耕地占用税等许多税种，虽然分享的种类、比例五花八门，但是税收层层向上集中却是一个普遍的趋势，那些参与分享层级越多、上级分享比例越大的税种，激励就越弱。增值税变成了对于地方政府来说成本最高、边际收益最小的税种。在县乡财政的各种税种中，唯一比较稳定的、能够100%留给地方的就是农业税收，这些税收包括农业税、农业特产税、屠宰税等。 “层层分税制”迅速向上集中了财力，“基数包干法”又对下级财政的增收施加了巨大的压力，而转移支付又没有迅速到位。这就是分税制推行之后中西部地区的县乡财政面临的基本局面。基层财政的困难最直接地表现为90年代中期以后迅速变得异常突出的农民负担问题。 乡镇政府通过筹借资金“完成”了财政收入的包干基数，在上缴县级财政、又得到县财政拨付的工资款之后，必须先拿出一部分去偿还调用、转借和借贷来充作财政收入的资金，实际的运行策略是，工资发一些，旧债还一点。结果工资拖欠避免不了，债务也越积越多。 “虚假收入”包括通过各种方式挪借来的资金，这些资金以“空转”的形式作为乡镇的财政收入流入了县财政国库，再通过支出的方式流回乡镇财政用于工资支出。这样做的主要原因就是为了完成“收入基数”以得到相应“体制补助”，而且表面上维持了收支平衡，乡镇领导的基本政绩也得到了保证。但是，这些挪借来的资金是要还的，否则乡镇政府就失去了“信用”，很难继续挪借到资金进行空转。但是这“一上一下”产生的利息就变成了乡镇政府的新债务。“空转”的轮次越多，加入“空转”的资金规模越大，乡镇政府的新债务就越多。这些债务一部分用各种名目“挂”到乡镇政府的负债账目上，另一部分则表现为工资的拖欠。在“层层分税”和“分税包干”的压力下，虚假收入的重要性也在不断增加。这些压力的相当大的一部分转嫁到农民头上，构成了严重的农民负担问题和农村税费改革的基本背景。 # 基层政府的悬浮 > 新中国建立以后，农民负担问题发生了很大的变化。50年代初期，建立了国家对于粮食及其棉花、油料等作物的统购统销体制，又通过农村合作化运动建立起人民公社的生产和基层组织制度，改变了农民负担的基本形式。这个时期农民除了要上缴农业税之外，还要完成粮食征购任务，即以国家规定的征购价格将粮食卖给国家。这是带有强制性的“卖”，所以实际上是国家向农民以购买形式征收的“暗税”。农民以征购价格售卖农产品，再以国家规定的价格购买向农村销售的工业品，形成了所谓的工农业产品的价格“剪刀差”。剪刀差的存在，与国家通过压低农产品价格加速实现重工业化的发展战略有关。自1953年至1978年，农业税为897.6亿元，占农业国民收入的5.4%，而国家通过统购统销获取的牌市价差额为2800亿元，约占同期农业国民收入的17%。除此之外，村庄集体的开支（包括生产大队、生产队的管理费、公积金、公益金）也是农民负担的组成部分，所以总量应该不少于农业国民收入的30%。在这段时期，虽然农民负担非常沉重，但是由于农村土地的所有权、经营权以及收益分配的权力都在村集体，无论是农业税、征购粮还是集体费用都是从粮食产量中先行扣除，然后才在社员中进行分配，所以征税难、征购难的问题并不突出，农民个人对于如何交纳这些负担没有参与和控制权。 ## 分税前 随着包产到户后粮食产量的增长和“暗税”的消失，大部分农村地区基本上解决了温饱问题。另外，随着80年代中期以后乡镇企业的兴起和繁荣，基层的县乡财政也没有以后乡镇企业的兴起和繁荣，基层的县乡财政也没有出现严重的困难局面，所以，虽然农业税、集体费用等需要从农民手中挨家挨户征收，但农民负担基本不是突出的问题。 ## 分税后 90年代中期以后，随着分税制的推行和乡镇企业的转制、倒闭，中西部地区的县乡财政出现了比较大的困难，农民负担问题也日益突出起来。 税的部分一般叫做“农业五税”，包括**农业税、农业特产税、屠宰税、契税**（与农业有关的部分）、**耕地占用税**。 费的部分一般叫做“三提五统”。“三提”是指村集体的“三项提留”费用，即**村干部的管理费以及村庄的公积金和公益金**，分别用于生产积累和村内的社会福利。“五统”叫做“五项统筹”，是指乡镇政府征收的费用。之所以叫做“五统”，是因为这些费用是以乡镇政府内部五项公共开支的名义收取的，这五项公共开支分别是**教育附加、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路建设**。 工的部分包括“两工”，分别是“**农村义务工**”和“**劳动积累工**”，主要用于植树造林、防汛、公路建设、修缮校舍、农田水利基本建设和植树造林。 三乱的部分就是所谓“**乱收费、乱集资、乱罚款**”。 总而言之，负担过重、税负倒挂、费大于税成为农民负担的重要特征。 ### 税费改革 除了农业税被保留之外，几乎所有的提留统筹和集资收费都被一概取消了，农民不必再向政府缴纳除正规税收之外的任何收费，这样，农业税正税和附加税加在一起，占农业常年产量的8.4%，这就是改革以后的新农业税的税率。这种制度设计遵循的是“并费入税”的思路，与“一条鞭法”和“摊丁入亩”异曲同工。 中央政府出钱、农民受益、地方政府也维持了收支平衡，是一个皆大欢喜的改革。自2004年起逐年降低农业税的税率，在五年左右的时间里彻底取消农业税。 从改革的设计和初衷来看，两个目的是非常明显的。一个是减轻和彻底取消农民负担，另一个是逐步在农村建立公共服务和公共事业体系，即不是靠向农民收钱、而是由政府的公共财政体系来负担地方的公共建设。税费改革表面看来是国家与农民关系的调整，而实质上改革的关键却在于中央和地方关系的调整。 农村基层政府的财力主要有三个大的部分计算而来：**本级收入**（预算内收入）、**补助收入**或**上解支出**、**预算外收入**实际上，预算外收入无疑是构成政府财力的一个重要部分。 实现“以县为主”后，民办教师的工资支出已经是很小的一部分了。而学校的日常运作则主要依靠向学生收取的杂费，**事权上收、工资统发**作为税费改革的后果或者配套措施，使得乡镇财政变得越来越“空壳化”县财政集中了越来越多的乡镇财力，而乡镇财政的预算权力则被减到了最小化。 县级财政通过对乡村支出需求的重新计算和核定而留下了大部分的上级税费改革转移支付。但如果我们进一步追踪这些资金的使用，却会意外地发现，这部分转移支付并没有真正留在县级支出，而是通过另外的形式流到了乡镇。 > 体制比老体制最大的变化是基数工资（无论全额人员还是差额人员，离退休除外）都翻了一番，公务费（按全额财政供养人员配备）则翻了四倍。从表面上看，县级政府截取了大部分的税费改革转移支付，但实际上这些转移支付资金中许多被用来提高乡镇的支出基数，即乡镇政府人员的工资和公用经费。 一个是通过对事权和支出责任的再划分，乡镇财政基本上变成了空壳财政，大部分财政资金都是用于发放乡镇人员的工资，处于“有财无政”的状态； 另一方面，乡镇人员的工资比改革前变得更有保障，旨在“养廉”以防聚敛。 乡镇债务的规模虽然很大，但是有一半左右都是“乡镇企业”和“农村合作基金会”的历史性负债，这类债务的增长是以利息的方式实现的，而最值得注意的新增债务。 > 税费改革以后乡镇政府财政运转的一些主要的特点，其中最重要的就是除了工资之外，一切都靠借钱度日。总结起来，借债有两个主要的来源。每年年底，许多乡镇政府都会向县财政打报告，以各种名义要求补助。这些补助，在县政府看来都是“暂借款”，而在乡镇看来都是“赞助款”或“困难补助”，是不打算还的。另一个办法是乡政府干部用个人名义，向民间借款。这些借款一般具有小额、多笔、高利、短期的特点，主要用于维持政府运转，有时也用来充当税款，完成收入基数。 税费改革以后，乡镇政府的行为由向农民收取税费一变而为**借钱**和**“跑”钱**。借钱和跑钱，一要靠上级政府，二要靠民间的有钱人。基层政权运作的基础正在发生悄悄的改变，民间的富人和富裕阶层正越来越成为乡村两级政府组织所依赖的对象。 一方面，企业上缴的工商税收是政府财政收入的主体，政府的主要工作已经转移到“一切为了企业、为了企业一切和为了一切企业”上面来，乡镇政府宁可借钱和欠款为招商引资征地或直接投入资金，另一方面，政府又依靠向企业借款来维持其自身的运作。政府利用个人名义的高息借贷、拖欠工程款使得民间资本开始变成乡镇政府的“股东”。 税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”的关系。 > 💡 税费改革的更深层次的目标，即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，而且出现了一些意外的后果，其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府行为的“迷失。乡镇财政在变得越来越“空壳化”，乡镇政府的行为则以四处借贷、向上“跑钱”为主，不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。 ## 财政资金的”专项化“ 第一次是在20世纪50年代农业合作化之后，农村的农业、水利和交通主要依靠国家组织、农民投劳的方式进行。 第二次转变是在改革开放以后,县、乡、村三级在公共事业的分工趋于明确,乡镇政府下设功能齐全、分工细致的所谓“七站八所”，负责本乡镇的各种公共服务工作.。 第一类是财政系统预算部门的专项拨款，这构成了专项资金的最主要的部分，也是我们通常所理解的“专项转移支付”的部分。这部分资金通常明确地体现在各级财政预算部门的“专项补助”的决算科目之内，由财政系统内的相应职能科室与政府的相应主管部门负责管理和分配。 第二类是由中央各部门向其下属部门系统下达的专项资金，也有人称之为“部门资金”。这些资金一般是由财政部在预算中拨付给中央部委，而对这些资金的分配权则属于部委本身。 第三类是财政部向一些拥有一定预算分配权的部门拨付的专项资金。这些部门包括发改委、国防科工委、科技部等，发改委系统负责基本建设资金，科技部系统负责科技三项费用资金拨付。 # 农村基本公共服务 从人员和机构来看，虽然**覆盖面很广**，**人员和机构配备比较全面**，但是普遍处于一种“吃不饱”的状态。要“吃饱”，主要靠两个途径。一个是利用公共部门的性质，搞一些**半服务性、半盈利性**的经营来收费或者从中获利；另一个则是依靠**上级的专项或者项目**。如果这两条路都走不通，那么其中的人员就可能会自谋生路，机构就会处于半瘫痪或瘫痪状态。 税费改革无疑对农村基层的公共服务产生了巨大的影响。这种影响首先表现在财政资金的流动和使用上。从分税制加剧县乡财政的困难到农民负担问题的出现和加剧，再到税费改革的出台，显示出政府政策在解决三农问题时的连贯性。税费改革后基层政权出现“悬浮”状态也是在农民负担问题得到基本解决后的一个必然结果。专项资金扮演了一个极为重要的角色。 专项资金要通过政府层级一直下达到农村基层却是非常困难的。在最基层的乡镇一级，税费改革前已经积累了大量的冗员。这些人员普遍处于一种吃不饱的“半饥饿”状态，所以，下达的专项资金难免要被挤占、挪借作为“吃饭”之用。但是，如果没有这些基层人员，专项资金的实施和效率也难以得到保障。这种两难的处境构成了我们理解农村公共服务的基本背景。对于这些冗员而言，如果得不到专项，或者无事可做，就可能另立名目来搜刮当地的农民。但是如果对于专项资金不加以严格的管理和审计，这些资金就会被用于养人。从高层政府的政策设计来看，**“专项化”**和**监督审计**正在成为管理公共财政资金的重要特点。 # **专项资金在基层：农村义务教育** 以县为主”之所以能够保证教师工资的足额发放，主要由于两个方面的原因。 1. 是部分“挤占”了乡镇财政的“水分收入”，这部分“收入”如果是由乡财政来发，只能用于“空转”或者“还债”，是无法用来发工资的， 2. 在于利用了税费改革导致的县级财政收入中农业税的增加 税费改革不但促进了“以县为主”体制的实行，而且也能够保证县级财政有比较足够的财力来发放教师工资。 只要项目的分配不尽合理，一般都会带来严重的使用效率问题。效率问题主要表现在这样几个方面。一是违规使用。我们在调查中发现，除了扶贫款、救灾款等少数几项被称为“高压线”的专项资金之外，拖延、截留、挪用、挤占专项资金的现象非常普遍；二是“一女多嫁”。搞一个农田水利项目可以以多个项目的名义从财政、水利、扶贫等部门套取多笔专项资金；三是“假配套”。由于专项资金一般要求地方政府各级配套下达，而地方政府又无能力进行配套，所以在专项之间腾挪借用搞“假配套”的现象屡见不鲜。 > 与专项资金相比，一般性的财力补助虽然在使用上不“戴帽”，但是按财力补助的办法更有利于资金的合理分配。要保证这些不戴帽的资金用得合理，关键在于规范和调整县乡的财政体制。如果地方的财政体制能够为基层政府留出一些机动财力，严格控制机构和人员的增长，加上一些简单有效的监督制度，就能够使反哺农村的财政资金分配更加合理，使用更加有效。 # 发达地区的基层财政 南海的乡镇财政与不发达地区的“吃饭财政”和“要饭财政”相比，具有这样几个鲜明的特点： 办事（各种公共财政开支）的钱都是从预算外财政里出，这也是我们将这部分财政称为“办事财政”的原因。这种做法可以消除挤占现象，保证公共建设的开支，当然也有潜在的问题。 ## 预算外财政 1. 土地收入 (1)企业占地以后对农地的“补偿费”和土地租金 (2)村里对企业的承包或租赁收入。 2. 服务收费 (1)计划生育收费。 (2)幼儿园收费。 (3)治安收费 (4)清洁收费。 初步的结论，即**土地非农化程度越高、经济实力越雄厚的村庄**，其对财务的控制和分配权越集中到**村一级**，而财力薄弱的村庄的基本核算和运作单位仍是**村民小组**。 1.村级财政收入的主要来源是土地和厂房的租金。这些收入的分配主要分成三个大的部分：管理费用和集体积累、公共服务和股红。 2.村级的财务收入越庞大，则村委会就越倾向于将对土地的收入从小组一级上收到村一级。 3.南海市的私营企业和村庄之间表现出一种独特的“共生”关系，这种关系主要与土地“非正式”的非农化有关。 # **土地征用和政府的土地收入** ![Untitled.png](https://wileyzhang.com/posts/images/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c_012ef56b0fde2ac943f6ee506191e2e7.png) 按照1982年的宪法修正案规定，“城市的土地属于国家所有”（第10条）；集体土地所有权则属于农村集体 > 💡 土地从农村集体所有转变为城市国有的过程，就是土地征用过程，这通常是由地方政府完成的。 > 在2002年之后，农户承包地的转让权得到了承认和清晰的界定：**土地转让权属于承包方**（承包农户）而非发包方（集体）；**转让权不受任何组织或个人的强迫或阻碍**；**转让形式可以包括转包、出租、互换等多种形式**；**转让权的价格由当事人决定**；**转让权的收益由承包方所得**。但是，这种对于农民土地转让权的保护，仅仅限于“土地的农业用途”，而一旦土地用于非农业用途，《土地承包法》则失去了效力。 《土地管理法》，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用（第2条）”。“对土地实行征收”的权力是被国家垄断的。土地征用的主体是国家，土地征用是一种政府行政行为。在特定的地域范围内，地方政府代表国家行使征地的权力，地方政府代表国家垄断土地资源，而土地征用这种以法律形式固定下来的政策，成为国家以强制性力量占有和取得农村资源的一个重要手段。 以耕地为例，对征收土地的补偿一般包括下面几个部分： 1. **土地补偿费**，即耕地被征用前三年的平均农业产值的6—10倍； 2. **安置补偿费**，即需要安置的农业人口数×耕地被征用前三年的平均农业产值的4—6倍（注：需要安置的农业人口数=被征收的耕地数量/征地前被征收单位人均耕地占有量） 3. **地上附着物和青苗补偿费**，这部分由地方政府规定。 土地收入是指**政府通过征税、收费或者经营形式获得的、与土地征用和出让有关的收入**。其中既包括了通过土地出让得到的土地出让金，也包括了各种与土地有关的税费收入。 契税是以所有权发生转移变动的不动产为征税对象，向产权承受人征收的一种财产税。,粗略估计土地开发的间接税收占到地方财政收入的26%左右,如果除去土地出让金不算，则土地直接税、间接税和收费的关系约1∶2∶1.5左右。 > 💡 土地出让金不是税费，而是政府出让土地得到的租金。这笔租金实际上是一笔支付的多年租金，从资金性质上来看，是用地企业的预付资金,土地直接税收、间接税收、部门收费和土地出让金的净收益的比大约是1∶2∶1.5∶2.5。如果我们将所有的政府土地收入看作100%的话，这四块的比重大约分别是14%、29%、21%、36%。 从土地税费的总体情况来看，税种和收费项目繁多而混乱是其最主要的特点之一。虽然只有四个税种是土地直接税收，但是这些税收中有两个是按面积征税，还有一个基本处于停征状态，难以体现土地级差收益。间接税收以建筑业和房地产业的营业税为主，主要来自投资和建设规模，而不是来自地方经济的可持续发展。收费项目多如牛毛，列举清楚都非常困难。 土地的收入几乎全部都是地方政府收入，这使得各地政府在有关土地税费的征收上有比较大的自由度。 # 土地财政 地方政府的“预算外资金收入”一般分为四个部分，即**行政事业性收费、政府性基金、乡镇自筹统筹收入和主管部门集中收入。**政府性基金收入主要包括三个部分，即公路养路费、城市教育费附加与城市建设配套费。 中央伴随**分税制改革**的另一个努力在于**预算制度改革**。预算制度改革主要内容是将预算外的资金纳入预算内进行管理，同时推行国库集中支付制度和预算外资金的“收支两条线”的管理办法，力图使得**地方政府的资金收支透明化、管理规范化**。由于预算内资金的管理是相对集权化、透明化的，而预算外资金对于地方政府来说相对自由度较大，如果将预算外资金纳入预算内管理的话无疑限制了地方政府的支出权限。这就造成了第二个“挤压”效应：地方政府力图做大那部分没有纳入预算内管理的预算外收入，而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。 **这些资金表面上看起来都会被用于城市公共建设**，但实际上却没有这么简单。这些资金和公司成立的另一大目的并非直接进行城市建设，而是要为**城市建设进行融资**。也就是说，政府注入公司的土地出让金并非直接用来进行开发建设，而是用来作为资本金，获取银行贷款。这些公司政府性公司就是我们通常所说的“地方政府融资平台”。这是连接土地财政和土地金融的关键机构。 # **土地金融和城市化：“三位一体”的发展模式** > 所谓公司互保就是几个大的政府性公司用资本金互相担保进行贷款，由于这些公司的资本金大部分来自于政府的财政投入，所以这些贷款基本属于政府用财政资金作保的贷款；财政担保则更为简单，实际上就是政府财政部门直接出面做担保主体，由财政局直接出具一份“承诺函”，其中写明贷款主体、担保主体以及各种细节。前两种其实没有太大区别，其担保资金都是政府的财政资金，第三种则是土地抵押贷款，这也是融资的主要方式。 **土地储备制度**，最初的用意是为了盘活面临改制的国有企业的土地存量资产，以解决下岗职工的生计出路的，也就是说土地储备的来源应以收购（回）存量国有土地为主的，但在调查中我们发现，政府储备的土地已远远超出了存量的内涵，早已延伸到**以征用农民集体所有土地为主**。 银行不断地向土地储备中心发放土地抵押贷款，土地储备中心则不断进行征地——开发——出让以赚取土地出让收入，基本思路是用旧储土地的抵押贷款进行新一轮土地征收，然后用出让土地的收入还清抵押贷款，再用新征用的土地进行新一轮的土地抵押贷款。 政府和银行的思路都非常明确：银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，贷款一般在1—2年之内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是有不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；政府的收入则来自两个方面，一个是土地出让收入，只要土地可以不断征用、出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；另一方面，只要财政和金融资金不断地投入城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但是根据我们在上一部分的分析，政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长、财政实力会不断增强。 > 💡 土地收入——银行贷款——城市建设——征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但为地方政府带来了滚滚财源，也塑造了新世纪繁荣的工业化和城市景象，我将其叫做土地、财政和金融“三位一体”的发展模式。 以土地而非以产业和人口为中心的城市化，我将其称为“土地城市化” 第一，土地城市化不以工业化为必然前提。 各地发展的实践表明，城市化的关键在于房地产业，只要有大量的财政和金融支持，房地产业可以不依托于工业化而独立发展。各种房地产泡沫的形成正是财政和金融推动的一个结果。 第二，土地城市化不以人口城市化为必要条件。 城市化发展到目前为止，这些劳动力仍然是没有城市户籍和市民身份的“农民工”，其家庭成员仍然居住在中西部地区的广大农村，这种城市化可以称其为“人口不落地”的“半城市化”，不但造就了收入差别巨大、社会地位悬殊的城市中二元的社会群体（城市居民和“农民工”），产生了上亿的流动人口，也割裂了这些群体的家庭，农民工常年与其父母甚至子女分离，长此以往，会出现许多新的社会问题 > 中国“劳动密集型”的外向型经济战略固然适合中国国情，利用了中国大量的过剩劳动力，但是在“**劳动力无限供给**”的经济学前提下，城市制造业工人即农民工主体的工资和各种待遇一直处于很低的水平，长期得不到提高。 > 21世纪发展起来的城市化模式逐渐脱离了工业化的基础，而越来越依靠城市房地产业。在土地、财政和金融三者的共同作用下，城市地价、房价迅速攀升，城市的生活成本也迅速增加，**完全排除了产业工人在城市落户、定居的可能性**。 第三，土地城市化只需要三大要素的参与即可运转：即土地与财政、金融的结合。 土地城市化的运转，会使得财政收入迅速增加、金融贷款运转活跃、城市建设日新月异，是相对于其他发展模式而言最易操作、成本最小、政绩最显著的发展模式。 税收收入的快速增长主要依靠营业税、企业所得税以及其他与土地开发和城市建设密切相关的税收。 ### 土地红线 自2008年底以来，激进的投资政策和严格的土地红线政策形成了巨大而激烈的矛盾，这种矛盾促使地方政府形成了一系列的、令人眼花缭乱的制度创新。其中“**城乡统筹**”、“**城乡一体化**“模式就是这种制度创新的代表。 城乡统筹对农民的重要影响可以集中概括为“农民上楼”和“资本下乡”两句话。“农民上楼”指的是村庄合并和集中居住，而“资本下乡”则是指农民上楼之后，原来的承包地因为距离太远而无法耕种，一般将其集中起来租给一些农业产业的企业和公司进行规模经营。这是一个由政府运用财政和金融手段推动的过程。 中西部地区第二轮的土地城市化模式有这样两个突出的特点： 第一，**仍然依靠土地与财政、金融资本的结合来推动城市化，而且比东部地区更彻底地摆脱了工业化和人口集中的影响，可以主要依靠地方政府推动**。 第二，**由于国家的耕地保护政策的约束，土地城市化与“农民上楼、资本下乡”的城乡一体化工程结合在一起，使得土地城市化模式不但将城市居民和失地农民包括在内，而且也囊括了更广大纯农业地区的农村居民**。 # 结论 中央政府一方面通过建立市场经济激发了社会的经济活力，另一方面通过“财政包干制”确立了地方政府相对独立的利益主体的地位，激发了地方政府全力追求地方经济发展和财政收入的动力。 细致考察地方政府的行为，就会发现，**地方经济的高速增长在很多方面却是由于权力控制和垄断而非全力放权的结果**，这是中国经济中非常令人困惑的现象。 > 20世纪80年代，中国经济的活力来自于繁荣的乡镇企业，90年代的活力来自于国有企业的产权改革和私有企业、外资企业的发展，在新世纪，经济增长最为重要的动力来自外向型经济和国内外的投资拉动。 而地方政府之所以具备如此巨大的掌控、动员能力和如此高的效率，其根源仍然是改革前的政治体制。这是中央—地方关系中不变的方面。以行政甚至政治为手段，在市场经济中去追求自身利益是这个现象的本质。 **在“公共利益”或者“公共服务”的目标之下，市场是“失灵”的；而在“政治任务”的名义之下，即使是市场和非政府力量也要为其让路，并为其服务。将经济增长“政治化”正是地方政府提高运作效率的不二法门**。 回顾历史也是似曾相识。这**与改革前“运动式”的动员模式并无本质上的区别，唯一的差别就是当代“运动式”动员的目标大多是经济发展**。在一些非经济目标的动员中，如扫黄打黑、举办盛会等，我们可以更加清楚地看到“**运动式动员**”的影子. **首先，以层层加码、不计成本的目标为主要导向。** **其次，以全体动员、全民动员为基本的执行方式。** **再次，以检查评比、奖励惩罚为主要的激励手段。** 将激励手段极端化，**一方面当然会造就上下同心的团结局面和令人敬佩的运作效率，另一方面也会制造出大量的浮夸风和隐瞒风**。 改革开放前，地方政府的运作目标在于响应中央发出的一次次的“政治运动”，而改革开放后，地方政府的首要目标在于出“政绩”，要达到这个目标，在当前的市场经济环境之下，首当其冲的任务就是要扩大地方财力。 **所谓分权**，只是将**政绩目标层层向下承包**而已。为了实现目标，地方政府虽然各显其能，但是无论大江南北还是沿海内陆，地方政府的运作逻辑却表现出惊人的一致性。 从本书的分析来看，**地方政府的行为却越来越具有自主性**。中央推行的公共财政和公共服务的计划并没有有效地到达和覆盖农村基层社会，弱势群体得不到有效的教育、医疗服务；同时，地方政府以土地、财政、金融相结合的发展态势愈演愈烈，中央政府对土地、房地产的调控措施也一再失效。**虽然中央政府仍然在人事、军事上保持着对地方政府的控制，但是在地方经济和财政上，中央政策已经难以得到有效的执行。** 着税费改革和“以县为主”改革的进行，县域内的大部分财力都集中到县财政，乡镇政府的财权和事权都大为缩减。同时，大量的中央转移支付在到达县级之后，也很难再通过乡镇财政往下分配，这就是我所说的乡镇政权的空壳化。 没有乡镇政府的参与，乡村和县政府的职能部门间不但会出现很高的信息和沟通成本，县财政的资金也实际上难以真正的下达基层。所以说，虽然县级财政有大量的转移支付，而且许多县财政也有大量的自身收入，但是这些资金很容易滞留在县城一级，用于县城的建设和对县城居民的服务。我们到处可以看到繁华热闹的县城和凋敝冷清的村庄，这种鲜明的对比正是农村基层政权脱离农民，进入“悬浮”状态的明证。 **地方政府的这种行为偏执并非是由官员的个人意志所导致的，而是政府间财政关系的一系列变化所带来的结果。** --- > 本文由 WileyZhang 原创，首发于 [Wiley Blog](https://wileyzhang.com/books/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c)。 ```json { "@context": "https://schema.org", "@type": "Article", "headline": "以利为利：财政关系与地方政府行为", "datePublished": "2023-12-20T00:00:00.000Z", "dateModified": "2024-04-02T00:00:00.000Z", "author": [ { "@type": "Person", "name": "WileyZhang", "url": "https://wileyzhang.com/about" } ], "image": "https://wileyzhang.com/posts/cover/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c_f3d425e4258fdcff10cfdb16c7d5769c.jpg", "about": { "@type": "Book", "name": "以利为利：财政关系与地方政府行为", "author": "周飞舟" }, "mainEntityOfPage": { "@type": "WebPage", "@id": "https://wileyzhang.com/books/48154abd-9309-44d8-8f60-6a571a2ffb4c" } } ```